Ronald H. Coase

(Copyright for the Polish edition by Fijorr Publishing)

1. Wstęp.

Latarnia morska pojawia się tekstach ekonomistów ze względu na światło jakie ich zdaniem rzuca na kwestię gospodarczych funkcji rządu. Używana jest często jako przykład czegoś, co musi by dostarczane przez rząd w przeciwieństwie do przedsiębiorstwa o charakterze prywatnym. To co  ekonomiści maja zazwyczaj na myśli, to to, że niemożność zapewnienia sobie opłat ze strony właścicieli statków, którzy korzystają z istnienia latarni morskich czyni nieopłacalnym dla osób lub firm prywatnych zaangażowanie się w takie przedsięwzięcie jak budowa i zapewnienie funkcjonowania latarni morskich.

John Stuart Mill w „Zasadach Ekonomii Politycznej” w rozdziale zatytułowanym „O podstawach i granicach laissez-faire czyli zasady niewtrącania się.” pisał:

„… jest więc właściwa funkcją rządu budowanie i utrzymywanie latarni morskich, instalowanie boi, itd. dla zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi; albowiem ponieważ niemożliwe jest, by statki na morzu, które korzystają z latarni, zmusić do uiszczenia opłaty za skorzystanie z jej światła, nikt nie będzie budował latarni morskich kierowany motywem osobistego interesu, chyba, że będzie opłacany lub wynagradzany z przymusowej opłaty ściąganej przez państwo.”[1]

Podobnie Henry Sidgwick w swoich „Zasadach Ekonomii Politycznej” w rozdziale zatytułowanym „System Wolności Naturalnej Rozpatrywany w Swoim Związku z Produkcją” stwierdzał:

„… istnieje znaczna i bardzo zróżnicowana klasa przypadków w odniesieniu do których przypuszczenie [że jednostka może zawsze otrzymać w wyniku wolnej wymiany wynagrodzenie odpowiednie do usług, które świadczy] jest w sposób oczywisty błędne. Po pierwsze, istnieją niektóre usługi, które, ze swej natury, nie mogą by w praktyczny sposób przywłaszczane przez tych, którzy je wytwarzają, lub byliby gotowi je zakupić. Na przykład, łatwo może się zdarzyć, że korzyści z dobrze ulokowanej latarni morskiej mogłyby być wykorzystywane przez statki, z których nie da się w wygodny sposób ściągnąć jakiejkolwiek opłaty.”[2]

Również Pigou The Economics of Welfare użył przykładu Sidgwicka latarni morskiej dla zilustrowania przypadku nieopłaconej usługi, dla której „marginalny produkt netto jest znacznie mniejszy niż marginalny produkt społeczny netto, gdyż mamy tu do czynienia z incydentalnymi świadczeniami na rzecz osób trzecich, za które, z przyczyn technicznych, bardzo trudno jest ściągnąć zapłatę.”[3]

Paul A. Samuelson, w swej książce Economics, jest bardziej kategoryczny niż wcześniejsi autorzy. W rozdziale poświeconym „Ekonomiczne funkcje rządu.” pisze on, że „rząd zapewnia pewne niezbędne usługi publiczne bez których nie można by sobie wyobrazić życia zbiorowości i które z samej swej natury nie mogą być pozostawione w rękach przedsiębiorstw prywatnych.” Jako „oczywiste przypadki” podaje zapewnienie obrony narodowej oraz utrzymanie prawa i pokoju wewnętrznego, administrację sprawiedliwości i przestrzegania umów, na końcu dodając w przypisie następującą uwagę:

„A oto i kolejny przykład usługi świadczonej przez rząd: latarnie morskie. Ocalają one życie i ładunki; ale latarnicy nie są w stanie ściągać opłat od kapitanów. „Mamy wiec tutaj do czynienia” – powiada zaawansowany traktat ekonomiczny – „z różnica pomiędzy prywatną korzyścią i kosztem pieniężnym [w perspektywie człowieka na tyle dziwnego, że zapragnął wzbogacić się na zarządzaniu latarniami morskimi] a prawdziwymi społecznymi korzyściami i kosztami [mierzonymi wartością ocalonych żyć i ładunków w porównaniu z (1) całkowitym kosztem latarni morskiej, i (b) dodatkowym kosztem wynikającym z pozwolenia na skorzystanie ze światła latarni przez jeden dodatkowy statek].” Filozofowie i mężowie stanu zawsze uznawali konieczną rolę rządu w tego rodzaju sytuacjach różnic między „prywatnymi i publicznymi korzyściami ekonomicznymi.”[4]

W dalszej części swojego tekstu Samuelson ponownie określa latarnię morską jako „działalność rządową uzasadnioną efektami zewnętrznymi.” Powiada tak oto:

„Przyjrzyjmy się raz jeszcze naszemu przykładowi latarni morskiej ostrzegającej przed skałami. Jej światło pomaga wszystkim, którzy mogą je dostrzec. Biznesmen nie mógłby jednak zbudować jej dla zysku, gdyż nie byłby w stanie ściągnąć zapłaty od każdego użytkownika. Jest to w sposób oczywisty rodzaj działalności, która w naturalny sposób podjąć może rząd.”[5]

Samuelson na tym jednak nie kończy. Używa także przykładu latarni morskiej dla uzasadnienia innego argumentu, którego u poprzednio cytowanych autorów nie da się znaleźć:

„ …w przykładzie latarni należy jedno jeszcze zauważyć: fakt, że zarządzający latarnią nie są w stanie dokonać apriopriacji w formie ceny opłaty od tych, którzy korzystają z jej usług czyni to przedsięwzięcie w sposób oczywisty dobrem społecznym lub publicznym. Jednak nawet jeśli zarządzający latarnią byli w stanie – na przykład przy pomocy radaru – od każdego znajdującego się w pobliżu użytkownika, fakt ten nie spowodowałby jeszcze, by należało uznać, iż jest rzeczą społecznie optymalną dostarczanie tej usługi w formie dobra prywatnego po określonych przez rynek indywidualnych cenach. Dlaczego nie? Dlatego, że społeczeństwa nic nie kosztuje dopuszczenia do skorzystania z tej usługi jednego statku więcej; tak więc wszystkie statki zniechęcone do poruszania się po tych wodach ze względu na istnienie opłaty za usługi tej latarni przedstawiają sobą społeczną stratę ekonomiczną – nawet, jeśli żądana od wszystkich cena nie jest wyższa niż cena niezbędna do pokrycia długoterminowych wydatków na prowadzenie latarni. Jeśli wybudowanie i prowadzenie latarni jest społecznie korzystne – a nie musi tak być – bardziej zaawansowane opracowanie może pokazać, że to społeczne dobro warto jest optymalnie uczynić dostępnym dla wszystkich.”[6]

W stanowisku Samuelsona kryje się element paradoksu. Rząd ma dostarczać latarni morskich dlatego, że prywatne przedsiębiorstwa nie są w stanie ściągać opłaty za usługi latarni. Okazuje się jednak, że gdyby prywatne przedsiębiorstwa znalazły jakiś sposób na ściąganie tych opłat, nie powinno się im na to pozwolić (co, skądinąd, znowu wymaga interwencji rządu). Stanowisko Samuelsona różni się od stanowiska Milla, Sidgwicka bądź Pigou. Tak jak rozumiem tych autorów, to właśnie trudność pobierania opłat za korzystanie z latarni morskich stanowi kluczowy punkt posiadający istotne konsekwencje dla zasad polityki w stosunku do latarni morskich. Autorzy ci nie mieli żadnych obiekcji w stosunku do pobierania opłat jako takiego, i, w konsekwencji, gdyby było to możliwe, do prywatnego zarządzania latarniami. Można jednak zauważyć, że argument Milla nie jest pozbawiony dwuznaczności. Stwierdza on, że rząd powinien budować i prowadzić latarnie, gdyż, jako że od statków, które korzystają z latarni, nie można ściągnąć zapłaty, przedsiębiorczość prywatna nie będzie dostarczała tego rodzaju usługi. Dodaje jednak natychmiast „chyba, że będzie opłacany lub wynagradzany z przymusowej opłaty ściąganej przez państwo.” Sformułowanie „z przymusowej opłaty” rozumiem jako oznaczające nałożenie opłaty na statki, które skorzystały z usług latarni (zapłata ta byłaby w istocie mytem). Dwuznaczność sformułowania Milla dotyczy tego, czy chodziło mu o to, że „przymusowa opłata” umożliwiłaby ludziom „kierowanym motywem osobistego interesu” budowanie latarni morskich, co pozwoliłoby uniknąć zaangażowania rządu, czy też chodziło mu raczej, iż nie było możliwe (albo pożądane) aby prywatne firmy były „opłacane lub wynagradzane z przymusowej opłaty ściąganej przez państwo”, co wymagałoby zaangażowania się rządu.

Zgodnie z moja opinią Mill miał na myśli pierwszą z tych możliwych interpretacji, co oznaczałoby, jeśli miałbym rację, że teza, że budowanie i prowadzenie latarni należy „do właściwych funkcji rządu” powinna by opatrzona istotnym zastrzeżeniem. Tak czy tak, wydaje się, że Mill nie miał nic przeciwko ściąganiu myta.[7] Argumentacja Sidgwicka (na która powołuje się Pigou) nie stwarza żadnych problemów interpretacyjnych. Jej charakter jest jednak niezmiernie ograniczony. Powiada on, że „łatwo może się zdarzyć, że korzyści z dobrze ulokowanej latarni morskiej mogłyby być wykorzystywane przez statki, z których nie da się w wygodny sposób ściągnąć jakiejkolwiek opłaty.” Nie oznacza to, że pobieranie opłaty jest niemożliwe; w istocie, implikuje coś wręcz przeciwnego.

W istocie jest tu powiedziane, że mogą istnieć warunki, w których większość z tych, którzy korzystają z latarni, może uniknąć zapłacenia myta. Nie ma w tym fragmencie stwierdzenia, że nie istnieją okoliczności, w których korzyści z latarni morskiej odnoszą przede wszystkim statki, z których można by ściągnąć opłatę w łatwy sposób, i sugeruje on, że w tych okolicznościach, nałożenie myta byłoby pożądane – co umożliwiłoby prywatne zarządzanie latarniami.

Trudno jest, jak sądzę, dokładnie zrozumieć, co Mill, Sidgwick i Pigou mieli na myśli, bez nieco większej wiedzy na temat funkcjonowania brytyjskiego systemu latarni morskich, gdyż autorzy ci, choć najprawdopodobniej nie znali wszelkich szczegółów funkcjonowania brytyjskiego systemu latarń, bez wątpienia znali jego ogólne cechy i mieli je z tyłu głowy, gdy pisali na temat latarni morskich. Co więcej, wiedza o brytyjskim systemie latarni morskich pozwala nie tylko lepiej zrozumieć Milla, Sidgwicka i Pigou, ale dostarcza także kontekstu, w którym lepiej zrozumieć można to, co na temat latarni morskich pisze Samuelson.

1. Brytyjski System Latarni Morskich

Instytucje, które zajmują się w Wielkiej Brytanii budową i zarządzaniem latarni morskich to Trinity House dla Anglii i Walii, the Commisioners of Northern Lighthouses (Nadzorcy Północnych Latarni Morskich) dla Szkocji oraz the Commisioners of Irish Lights (Nadzorcy Irlandzkich Świateł) dla Irlandii. Wydatki tych trzech instytucji pokrywane są z Ogólnego Funduszu Latarni Morskich. Wpływy tego Funduszu pochodzą ze „składki latarniowej” płaconej przez właścicieli statków. Odpowiedzialność za zbieranie „składki latarniowej” i za prowadzenie odpowiednich kont i rozliczeń spoczywa na Trinity House (bez względu na to, czy latarnia ulokowana jest w Angli, Walii, Szkocji czy Irlandii), choć zbiórka opłat prowadzona jest przez władze celne w portach. Pieniądze ze składki celnej zasilają Ogólny Fundusz Latarni Morskich, który znajduje się pod kontrolą Ministerstwa Handlu. Instytucje zarządzające latarniami czerpią środki na pokrycie swoich wydatków z Ogólnego Funduszu Latarni Morskich.

Relacja pomiędzy Ministerstwem Handlu a poszczególnymi instytucjami zarządzania latarniami podobna jest w jakimś stopniu do relacji miedzy Ministerstwem Skarbu a poszczególnymi ministerstwami Rządu Wielkiej Brytanii. Budżety wszystkich instytucji muszą być zatwierdzone przez Ministerstwo Handlu. Proponowane przez trzy instytucje budżety składane są w Ministerstwie w okolicach Bożego Narodzenia i dyskutowane w trakcie Konferencji ds. Latarni Morskich mającej miejsce każdego roku w Londynie. W Konferencji tej, obok przedstawicieli władz trzech instytucji zajmujących się zarządzaniem latarniami ora Ministerstwa Handlu, biorą także członkowie Komitetu Doradczego ds. Latarni Morskich, oraz specjalny komitet Izby Armatorów (jest to stowarzyszenie handlowe) reprezentujący armatorów, ubezpieczycieli oraz kapitanów. Komitet Doradczy ds. Latarni Morskich, choć nie ma żadnych statutowych uprawnień, odgrywa istotna rolę w całym procesie, i opinie, które wyraża, są najczęściej brane pod uwagę tak przez instytucje zarządzania latarniami w trakcie przygotowywania przez nie budżetów jak i przez Ministerstwo przy podejmowaniu decyzji o zatwierdzaniu tych budżetów. Wysokość składek latarniowych wyznaczana jest przez ministerstwo na takim poziomie, który zapewnia, w dłuższym okresie kilku lat, zebranie takiej ilości pieniędzy, która jest wystarczająca do pokrycia prawdopodobnych wydatków. Podejmując decyzje o programie inwestycji lub o zmianie istniejących reguł, uczestnicy Konferencji, a w szczególności członkowie Komitetu Doradczego ds. Latarni Morskich, mają na względzie skutki, jakie te inwestycje czy też zmiany reguł, mieć będą na poziom składki.

Podstawą prawną do ściągania składek na latarnie morskie jest Drugi Załącznik do Ustawy o Marynarce Handlowej (Funduszu Marynarki Handlowej) z 1898 roku.[8] Pewne zmiany wysokości składek i oraz dotyczące innych kwestii wprowadzone zostały od tego czasu w drodze rozporządzeń Rady Ministrów, jednak obecna metoda ściągania składki jest taka sama jak ta ustalona w 1898 roku. Składka płacona jest w jakiejś wysokości od tony netto płatna od rejsu za wszystkie statki wpływające do lub wypływające z portów Wielkiej Brytanii. W przypadku statków „Handlu Wewnętrznego” po pierwszych dziesięciu rejsach w roku składka spada do zera, a w przypadku statków „Żeglugi Zagranicznej” nie ponoszą one dalszych opłat po pierwszych 6 rejsach w roku. Wysokość składki latarnianej jest różna dla obu wspominanych wyżej kategorii statków, i ustalana jest na takim poziomie, że opłata za 10 rejsów statku „Handlu Wewnętrznego” jest w przybliżeniu taka sama jak za 6 rejsów statku „Żeglugi Zagranicznej.” Niektóre kategorie statków płacą składkę o niższej wysokości od tony niż inne statki – jak na przykład statki żaglowe o wyporności ponad 100 ton oraz statki turystyczne. Holowniki i jachty obciążone płacą składkę za rok nie za rejs. Dodatkowo, niektóre statki są zwolnione z opłat latarniowych: dotyczy to statków należących do Rządu Brytyjskiego oraz innych rządów (z wyjątkiem tych, które przewożą ładunek lub pasażerów dla celów zarobkowych), statki rybackie, barki i pogłębiarki, statki żaglowe (z wyjątkiem jachtów) o wyporności poniżej 100 ton, wszystkie statki (także jachty) o wyporności mniejszej niż 20 ton, statki z balastem (różne od holowników i jachtów), wreszcie statki przybijające do portu celem bunkrowania lub aprowizacji lub z powodu stanu morza. Od wszystkich powyższych sformułowań istnieją wyjątki. Oddają one jednak klarownie ogólną naturę i intencje systemu.

Obecna sytuacja polega wiec na tym, że koszty funkcjonowania Brytyjskiego Systemu Latarni Morskich pokrywane są z Ogólnego Funduszu Latarni Morskich, którego przychody pochodzą ze składki na latarnie morskie. Poza pokrywaniem kosztów funkcjonowania latarni w Wielkiej Brytanii i w Irlandii, Fundusz ten pokrywa także koszty funkcjonowania kilku latarni kolonialnych a także koszty oznaczania i usuwania wraków (w tym zakresie, który nie jest pokryty przez firmę wydobywania wraków), choć płatności te stanowią jedynie bardzo niewielki procent wszystkich wydatków. Istnieją także wydatki na latarnie pokrywane z innych źródeł niż  Fundusz Ogólny. Koszty budowy i utrzymania „lokalnych świateł”, tych, z których korzystają jedynie statki używające danego portu, nie są pokrywane z Funduszu Ogólnego, który ogranicza się do finansowania latarni morskich służących „żegludze ogólnej”. Wydatki związane z pokrywaniem kosztów „lokalnych świateł” pokrywane są z przez władze portowe i pochodzą z opłat portowych.

• Ewolucja Brytyjskiego Systemu Latarni Morskich.

Mill, którego słowa pochodzą z 1848 roku, oraz Sidgwick, który pisał swój tekst w 1883 roku, w tym stopniu, w jakim odnosili się do Brytyjskiego Systemu Latarni Morskich, z natury rzeczy musieli odnosić się do rozwiązań istniejących wcześniej. Chcąc zrozumieć Milla i Sidgwicka musimy wiedzieć coś o funkcjonowaniu latarni morskich w XIX wieku i o jego ewolucji. Zbadanie historii Brytyjskiego Systemu Latarni Morskich nie jest użyteczne tylko dlatego, że pozwala nam lepiej zrozumieć Milla i Sidgwicka, ale także dlatego, że pozwala nam rozszerzyć nasza wizję alternatywnych rozwiązań instytucjonalnych pozwalających zarządzać usługami latarni morskich. Analizując historię brytyjskich usług latarnianych ograniczę się do Anglii i Walii, a więc do tej części całego systemu, którą Mill i Sidgwick najprawdopodobniej najlepiej znali.

Główną instytucją zarządzającą latarniami morskimi w Anglii i w Walii jest Trinity House. Instytucja ta stanowi także główną agencję usług pilotów morskich w Zjednoczonym Królestwie. Utrzymuje ona domy i zarządza charytatywnymi funduszami dla marynarzy i ich żon, wdów oraz sierot. Sprawuje ona także wiele pomniejszych funkcji, jak na przykład nadzór i regulacja „świateł lokalnych”, oraz zapewnienie Morskich Specjalistów Wyceny oraz Prawników Morskich dla spraw sądowych dotyczących spraw morskich. Przedstawiciele agencji wchodzą też w skład władz wielu portów, w tym we Władzach Portu Londyn, i są członkami wielu komitetów (w tym rządowych) zajmujących się sprawami morza.

Trinity House jest instytucją wielce starożytną. Wydaje się, że wyłoniła się ze średniowiecznego cechu marynarzy. Petycja dotycząca jej inkorporacji złożona została w 1513 na ręce króla Henryka VIII i dostała ona list patentowy już w 1514 roku.[9] Statut Trinity House dawał jej prawo regulowania pilotażu, co, przez wiele lat, obok funkcji charytatywnych, było jej głównym zajęciem. Latarniami morskimi zajęła się dopiero wiele lat później.

Wydaje się, że przed wiekiem XVII nie było w Wielkiej Brytanii wielu latarń morskich, a w XVIII wieku też przybyło ich niewiele. Istniały jednakże rozmaitego rodzaju oznakowania dróg morskich. Większość z nich znajdowała się na lądzie i nie była przeznaczona bezpośrednio jako pomoc dla marynarzy. Były to wierze kościołów, domy, skupiska drzew i tym podobne. Jako pomoc w nawigacji używane były także boje i znaki świetlne na morzu. Harris wyjaśnia, że te znaki świetlne nie były latarniami morskimi, lecz „kijami wbitymi w dno morza, lub ustawionymi na brzegu, ze stara lampą przytwierdzoną do wierzchołka.”[10] Regulacja znaków na wodzie oraz dostawa boji oraz znaków świetlnych znajdowała się we wczesnym wieku XVI w gestii Lorda Admiralicji. Dla sfinansowania dostaw boi i znaków świetlnych Lord Admiralicji posiadał pełnomocników zbierających opłaty od statków, które uważano za te, które korzystały z oznakowania. W 1566 roku prawo dostarczania i regulowania boi i znaków świetlnych przekazano Trinity House. Korporacja posiadała także prawo kontrolowania, czy prywatne znaki morskie były dobrze utrzymane.

Tytułem przykładu, kupiec, który bez pozwolenia ściął grupkę drzew, które służyły jako znak morski został upbraided „za przedłożenie niewielkiej prywatnej korzyści dla siebie ponad ogólne dobro publiczne.”[11] Wymierzono mu karę w wysokości 100 funtów (którą podzielono po równo pomiędzy Koronę a Trinity House). Jak się wydaje, istniały pewne wątpliwości, czy Ustawa z 1556 roku dawała Trinity House prawo do umieszczania znaków na wodzie. Wątpliwość ta została rozwiana w 1594 roku, kiedy Lord Admiralicji zrzekł się prawa do ustawiania boi i znaków świetlnych na rzecz Trinity House. Jak wyglądało to w praktyce, nie jest jasne, gdyż po 1594 Lord Admiralicji nadal regulował kwestie boi i znaków świetlnych, nie ulega jednak wątpliwości, że uprawnienia Trinity House w tym zakresie były coraz powszechniej uznawane.

W początku wieku XVII Trinity House zbudowała latarnie morskie w Caister i w Lowestoft.[12] Olejna latarnię zbudowano jednak dopiero pod koniec wieku. W międzyczasie w budowanie latarni zaangażowały się osoby prywatne. Jak pisze Harris: „Charakterystycznym elementem społeczeństwa Elżbietańskiego byli promotorzy projektów uzasadnianych dobrem publicznym lecz w rzeczywistości mające na celu prywatne korzyści. Latarnie morskie nie umknęły ich uwadze.”[13] Nieco dalej Harris dodaje: „Wraz z ukończeniem latarni morskiej w Lowesoft, Trinity House osiadła na laurach i nic więcej nie zrobiła (…) kiedy w lutym 1614 roku zwrócono się do Korporacji o zrobienie czegoś pozytywnego, a mianowicie o wybudowanie latarni morskich w Winterton w odpowiedzi na petycję około trzystu armatorów, rybaków i kapitanów, nie było żadnej reakcji. Brak odpowiedzi na tego rodzaju prośby nie tylko nadwyrężyło zaufanie do Korporacji; ponieważ istniała możliwość osiągnięcia zysku, ten brak reakcji był w praktyce zaproszeniem dla prywatnych promotorów. Bardzo szybko wkroczyli oni na scenę.”[14] W okresie 1610 – 1675 rinnity House nie zbudowała żadnej latarni morskiej. Jednak co najmniej 10 latarni wybudowanych zostało przez osoby prywatne.[15] Dążenie prywatnych przedsiębiorców spowodowało, iż Trinity House znalazła się w kropce. Z jednej strony, Korporacja pragnęła być uznaną za jedyną instytucję mającą prawo budowania latarni morskich; z drugiej strony, nie miała ochoty inwestować w budowę latarni swoich własnych środków. Korporacja sprzeciwiła się więc budowie latarni przez osoby prywatne, ale nie był to sprzeciw skuteczny. Oto komentarz Harrisa: „Promotorzy latarni morskich byli typowymi spekulantami tego okresu: usługa publiczna nie była podstawową motywacją ich działania. (…) W tym, co Sir Edward Coke powiedział w Parlamencie w 1621 roku było wiele prawdy: „Promotorzy, jak ludzie wody, patrzą w jedną stronę a wiosłują w drugą: pretendują, że korzyści będą publiczne, a zamierzają uzyskać prywatne.”[16] Problem polegał jednak na tym, że ci, którzy kierowali się poczuciem interesu publicznego nie budowali latarni. Jak Harris pisze nieco dalej: „Rzeczywiście, głównym motywem promotorów budowy latarni była prywatna korzyść; ale ludzie ci przynajmniej działali, budowali latarnie.”[17]

Metodą stosowaną przez osoby prywatne do obchodzenia statutowego prawa Trinity House było uzyskiwanie patentów Korony na budowanie latarni morskich i pobierania myta od statków uznanych za korzystające z ich usług. Sposób, w jaki to robiono, polegał na organizowaniu petycji armatorów i kapitanów, w której stwierdzali oni, że wielce skorzystają na zbudowaniu latarni morskiej i że gotowi są płacić myto za korzystanie z jej usług. Podpisy pod petycjami otrzymywano, jak zakładam, tą samą metodą jakiej zawsze używano do zbierania podpisów pod petycjami tego rodzaju, i najczęściej były one istotnie zapisem woli opinii publicznej. Król używał przyznawanie tych patentów jako sposobu wynagradzania tych, którzy dobrze mu służyli. W późniejszym okresie prawo do budowy latarni i ściągania myta przyznawane było osobom prywatnym przez Parlament.

Myto pobierane było w portach przez agentów (którzy pracowali często dla wielu latarni), którzy byli albo osobami prywatnymi albo, najczęściej, urzędnikami instytucji celnych. Wysokość opłat była różna w zależności od latarni i statki płaciły myto w zależności od tonażu od każdej latarni, którą mijały w swej drodze. Zazwyczaj była to opłata od tony (powiedzmy ćwierć lub pół pensa) za każdą podróż. W późniejszym czasie publikowano rejestry wymieniające latarnie minięte w trakcie różnych podróży i opłaty, jakie powinny być uiszczone.

Trinity House, tym czasem, przyjęła politykę, która pozwalała jej na utrzymanie swych praw i utrzymanie dochodów (lub nawet ich zwiększenie). Korporacja sama występowała o patent na budowę i prowadzenie latarni, a następnie dzierżawiła, za opłatą, to prawo osobie prywatnej, która budowała latarnię za swoje własne pieniądze. Dla osoby prywatnej korzyść z takiego rozwiązania leżała w tym, że zapewniała jej współpracę ze strony Trinity House zamiast jej opozycji.

Dobrą ilustracją tego rodzaju relacji jest budowa i przebudowa najsłynniejszej prawdopodobnie brytyjskiej latarni morskiej, Eddystone, na skalnej rafie około 14 mil od brzegu koło Plymouth. D. Alan Stevenson tak opisał tą budowę: „Budowa czterech kolejnych latarni morskich na skale Eddystone w okolicach 1759 roku jest najbardziej dramatycznym rozdziałem w historii latarnictwa: w ich walce z siłami wodnego żywiołu, budowniczowie tej latarni zademonstrowali przedsiębiorczość, pomysłowość i odwagę najwyższej próby.” [18] W 16665 roku petycja o budowę latarni morskiej na skałach Eddystone trafiła do brytyjskiej Admiralicji. Komentarz Trinity House brzmiał, że choć latarnia taka była w istocie pożądana, „nie sposób było jej zbudować.”[19] Jak powiada Samuel Smiles, kronikarz prywatnej przedsiębiorczości: „ (…) upłynęło dużo czasu, zanim znalazł się jakikolwiek prywatny śmiałek gotowy podjąć się tak odważnego przedsięwzięcia jak wybudowanie latarni morskiej na Eddystone, gdzie przy wysokiej wodzie widoczny był tylko kawałeczek skały, nie będący w stanie dostarczyć podstawy strukturze o najwęższej nawet podstawie.”[20] W 1692 roku propozycje budowy latarni Eddystone przedstawił niejaki Walter Whitfield, i Trinity House zawarła z nim umowę zgodnie z którą miał on wybudować latarnię, a Trinity House miała otrzymywać 50% ewentualnego zysku. Whitfield nie rozpoczął jednak budowy. Jego prawa nabył Henry Winstanley, który, w 1696 roku, po negocjacjach z Trinity House, podpisał nową umowę zgodnie z którą Winstanley miał otrzymywać całość zysków w okresie pierwszych pięciu lat, później zaś Trinity House miała otrzymywać 50% ewentualnych zysków w okresie kolejnych 50 lat. Winstanley wybudował jedną wieżę, która potem zastąpił inną, i latarnia została ukończona w 1699 roku. Wielki sztorm 1703 roku zmył jednak latarnię, a Winstanley, latarnicy, oraz kilku robotników straciło życie. Do tego momentu koszty budowy wyniosły 8 tysięcy funtów (w całości opłacone przez Winstanleya), natomiast wpływy wyniosły 4 tysiące funtów. Wdowa po Winstanleyu otrzymała od rządu 200 funtów jednorazowo oraz dożywotnią rentę w wysokości 100 funtów. Gdyby budowa latarni pozostawała wyłącznie w rekach osób kierujących się publicznym interesem, skała Eddystone pozostałaby na długo bez latarni. Chciwość znowu jednak uniosła swą paskudną głowę. Dwóch ludzi, Lovett i Rudyard, podjęło decyzję o budowie olejnej latarni. Trinity House zgodziła się o wystąpienie o uzyskanie Ustawy Parlamentu zezwalającej na odbudowę latarni i pobieranie opłat oraz na wydzierżawienie tych praw nowym budowniczym. Warunki umowy były lepsze, niż warunki uzyskane przez Winstanleya – dzierżawa opiewała na 99 lat, roczna renta wynosiła 100 funtów, a budowniczowie mieli prawo zatrzymać 100% zysków. Nowa Latarnia została ukończona w 1709 roku i funkcjonowała do 1755 roku, kiedy to została zniszczona przez pożar. Dzierżawa opiewała jeszcze na 50 lat, interes przeszedł w inne ręce. Nowi właściciele postanowili odbudować latarnię i w tym celu zaangażowali najwybitniejszego inżyniera tego czasu, Johna Smeatona. Podjął on decyzję o wybudowaniu nowej latarni całkowicie z kamienia, w przeciwieństwie do poprzednich latarni, które były drewniane. Latarnia została ukończona w 1759 roku. Funkcjonowała do 1882 roku, gdy zastąpiła ją nowa konstrukcja wzniesiona w całości przez Trinity House.[21]

Rolę, jaką w budowie latarni morskich w Wielkiej Brytanii odegrała przedsiębiorczość prywatna, zrozumiemy najlepiej, jeśli przyjrzymy się sytuacji panującej w latarnictwie w początkach XIX wieku. W 1834 roku Komitet ds. Latarni Morskich stwierdził w swym raporcie, że w tym czasie w Anglii i w Walii (z wyłączeniem świateł pływających) istniały 42 latarnie należące do Trinity House; 3 latarnie wydzierżawione przez Trinity House osobom prywatnym; 7 latarni wydzierżawionych przez Koronę osobom prywatnym; 4 latarnie w rękach właścicieli prywatnych, pierwotnie na podstawie patentu, a następnie usankcjonowane Ustawami Parlamentu; łącznie 56 latarni, z których 14 prowadzonych było przez osoby i organizacje prywatne.[22] Pomiędzy rokiem 1820 a 1834 Trinity House wybudowała 9 nowych latarni, zakupiła 5 latarni wynajętych osobom prywatnym ( w przypadku Burnham zastępując zakupioną latarnię przez wybudowanie dwóch nowych nie wliczonych do 9 nowych latarni), i zakupiła 3 latarnie morskie będące własnością Szpitala w Greenwich (który znalazł się w posiadaniu tych latarni, wybudowanych przez Sir Johna Meldruma około 1634 roku w wyniku zapisu testamentowego z 1719 roku). W 1820 roku istniały 24 latarnie prowadzone przez Trinity House oraz 22 latarnie prowadzone przez osoby i organizacje prywatne.[23] Wiele latarni znajdujących się w rękach Trinity House nie było jednak wybudowane przez Korporację, lecz nabyte w drodze zakupu lub w wyniku wygaśnięcia dzierżawy (przykładem tego rodzaju była latarnia Eddystone, której dzierżawa wygasła w 1804 roku). Z 24 latarni zarządzanych przez Trinity House w 1820 roku, 12 nabyte zostało w wyniku naruszenia warunków dzierżawy, a jedna przejęta od rady miejskiej Chester w 1816 roku, co oznacza, że tylko 11 z 46 latarni morskich istniejących w 1820 roku było pierwotnie wybudowane przez Trinity House, podczas gdy 34 latarnie wybudowane zostały przez osoby prywatne.[24]

Ponieważ zaangażowanie Trinity House w budowę latarni morskich zaczęło się dopiero pod koniec XVIII wieku, dominacja prywatnych latarni morskich w wcześniejszym okresie musiała być jeszcze większa. Pisząc o sytuacji istniejącej w 1786 roku, D.A. Stevenson stwierdza: „Trudno jest ocenić ówczesne stanowisko Trinity House w stosunku do budowania latarni morskich na wybrzeżu Anglii. Wnosząc po jej działaniach, w przeciwieństwie do  jej zapewnień, determinacja Korporacji do wznoszenia latarń nie była zbyt wielka; do 1806 roku, gdy tylko nadarzała się okazja, obowiązek budowy latarni zawsze przekazywany był dzierżawcy. W 1786 roku Trinity House kontrolowała latarnie morskie tylko w 4 miejscach: w Caister i w Lowestoft (gdzie zarządzała latarniami w związku ze swym lokalnym obowiązkiem stawiania boi) oraz w Winterton i w Scilly (gdzie obie latarnie zbudowane zostały przez Trinity House by uniemożliwić budowę osobom prywatnym chcącym uzyskać korzyści z myta w oparciu o patenty Korony).”[25]

W 1834 roku, jak to już widzieliśmy, istniały jednak łącznie 56 latarnie, z czego Trinity House zarządzała 42. W Parlamencie istniało także znaczne poparcie dla projektu zakupu przez Trinity House pozostałych latarni znajdujących się w rekach prywatnych. Po raz pierwszy zasugerowane to zostało w 1822 roku przez Select Committee Izby Gmin. Wkrótce potem Trinity House wykupywać zaczęła niektóre prywatne udziały w latarniach morskich. Ustawa Parlamentu z 1836 roku powierzyła wszystkie latarnie morskie w Anglii Trinity House, wyposażając ją przy tym w środki niezbędne do wykupienia wszystkich latarni morskich z rąk prywatnych.[26] Proces wykupu zakończył się w 1842 roku, po której to dacie nie było już w Anglii żadnych prywatnych latarni morskich, z wyjątkiem „świateł lokalnych.”

Nabycie przez Trinity House w okresie 1823 – 1832 pozostałych jeszcze dzierżaw na latarnie Flatholm, Ferns, Burnham, oraz North i South Forelands kosztowało około 74 tysiące funtów.[27] Pozostałe prywatne latarnie morskie wykupione zostały po uchwaleniu Ustawy z 1836 roku za sumę około 1miliona 200 tysięcy funtów, przy czym największa suma zapłacona została za latarnię Smalls, na którą pozostały jeszcze okres dzierżawy opiewał na 41 lat, oraz za trzy latarnie, Tynemouth, Spurn i Skerries, które pierwotnie przyznane zostały osobom prywatnym Ustawą Parlamentu opiewającą na nieskończony okres. Sumy zapłacone za te cztery latarnie wynosiły: Smalls – 170 tysięcy funtów; Tynemouth – 125 tysięcy funtów; Spurn – 330 tysięcy funtów, Skerries – 445 tysięcy funtów.[28] Są to znaczne sumy, 445 tuysięcy funtów zapłacone za latarnię Skerries stanowi dziś ekwiwalent (według kompetentnych ocen) około 7 do 10 milionów funtów, przy czym, ze względu na podatki, suma ta przynosiła w przeszłości znacznie większy dochód niż przynosiłaby obecnie. Nie tylko więc znajdujemy przykłady ludzi, którzy byli, by użyć słów Samuelsona, „na tyle dziwni, by usiłować dorobić się fortuny w biznesie latarni morskich”, ale i przykłady ludzi, którym się to udało.

O powodach tak silnego poparcia dla konsolidacji latarni morskich w rękach Trinity House możemy się dowiedzieć z Raportu Select Committee Izby Gmin z 1834 roku:

„Komitet Wasz dowiedział się ze zdziwieniem, że w budowa latarni morskich w wielu częściach Zjednoczonego Królestwa miała miejsce pod zupełnie różnymi systemami; różnymi tak jeśli chodzi o sposób wyłaniania Zarządu, różnymi jeśli chodzi o wysokość myta czy też opłat za światła, oraz różnymi jeśli chodzi o zasady pobierania. Dowiedzieliśmy się, że budowle te, tak ważne dla Morskich i Handlowych Interesów Królestwa, miast wznoszone być pod bezpośrednim nadzorem Rządu, w ramach jednolitego systemu, i pod kontrolą Urzędników Publicznych, z właściwym uwzględnieniem dla kwestii zapewnienia bezpieczeństwa Żeglugi w najbardziej skuteczny sposób, i w oparciu o najbardziej ekonomiczne plany, wyrastały niejako same z siebie, stopniowo, zgodnie z lokalnymi potrzebami, często dopiero po katastrofalnych stratach na morzu; i można, by może, uczyni z tego zarzut temu wielkiemu krajowi, że, w poprzednich epokach, jak i zresztą w czasie obecnym, znaczna część przedsięwzięć latarniczych stała się instrumentem ciężkiego opodatkowania Handlu tego kraju dla korzyści kilku osób prywatnych, którzy obdarzeni zostali tym przywilejem przez ówczesnych Ministrów i Suwerenów.

Komitet Wasz uważa za nieuzasadnione niepotrzebne opodatkowywanie przez Rząd jakiejkolwiek gałęzi Krajowego Przemysłu; w szczególności zaś nieuzasadnione jest opodatkowanie Żeglugi, której sytuacja jest pod wieloma względami niekorzystna, zmuszając ją w ten sposób do nierównej konkurencji z Żeglugą innych krajów. Komitet Wasz jest zdania, że Żegluga powinna, z tych specjalnych względów, zostać zwolniona z wszelkich lokalnych i nierównych podatków niezwiązanych ze świadczeniem usługi, celem finansowania której są pobierane.

W związku z tym, co powiedziane zostało powyżej, Komitet Wasz rekomenduje z przekonaniem, aby wszystkie Opłaty Świetlne zostały zmniejszone do najniższego poziomu umożliwiającego utrzymanie istniejących Latarni Morskich i Świateł Pływających, a także umożliwiającego budowę i utrzymaniem takich nowych budowli, jakich wymagają korzyści Handlu i Żeglugi kraju.

Komitet Wasz, co więcej, wyraził żal, że tak kompetentne władze tak mało uwagi zwracały na proceder, sprzeczny z wyrażonymi wyżej zasadami, poboru tak dużych sum jakie ściągane były rocznie, rzekomo tytułem Opłat za Światła, celem pokrycia kosztów funkcjonowania Latarni Morskich, gdy w rzeczywistości płynęły one do kilku uprzywilejowanych osób prywatnych, oraz na inne cele nie brane pod uwagę w czasie budowania tych Latarni. Szczególnie naganne wydaje się przedłużenie Dzierżaw na kilka Latarni Morskich, mimo, że Select Committee tej Izby zwrócił już na ta kwestię uwagę Parlamentu 12 lat temu (…)”[29]

Choć w cytowanym tu raporcie podkreślono brak przejrzystości istniejących rozwiązań oraz zwrócono uwagę (w tym i w innych fragmentach) na złe zarządzanie niektórymi latarniami prywatnymi, nie ulega wątpliwości, że głównym powodem tak znacznego poparcia dla konsolidacji latarni morskich w rękach Trinity House było przekonanie, że będzie to prowadzić do niższych opłat za latarnie. Padła też, oczywiście, sugestia, że latarnie morskie powinny być opłacane z kasy publicznej, co prowadziłoby do zniesienia opłat za światła,[30] ponieważ ni została ona jednak przyjęta, nie będziemy tutaj zajmować się tą kwestią.

Nie jest jasne, na jakiej podstawie sądzono, że konsolidacja latarni morskich w rękach Trinity House spowoduje obniżenie opłat. Istnieją pewne podstawy dla takiego punktu widzenia w teorii monopoli komplementarnych, ale Cournot opublikował swoje rozważania dopiero w 1838 roku, tak więc nie mogły one wpłynąć na poglądy osób zajmujących się brytyjskimi latarniami nawet gdyby doceniły one szybciej znaczenie analizy Cournot profesjonalni ekonomiści.[31] Tak czy tak, istniały istotne powody, by uważać, że konsolidacja nie spowoduje większego spadku opłat za światła, jeśli w ogóle. Ponieważ właściciele latarni morskich mieli być wykupieni, potrzebne było pobieranie takich samych pieniędzy, jak przedtem. Dodatkowo, jak to zauważył Trinity House, ponieważ „Myta stanowią zabezpieczenie spłaty pożyczonych pieniędzy (…) Myta mogą by zlikwidowane dopiero po spłacie długu.”[32] I rzeczywiście, opłaty za światła zostały zmniejszone dopiero po 1848 roku, kiedy długi zostały spłacone.[33]

Inną drogą do obniżenia opłat świetlnych byłaby rezygnacja Trinity House z dochodu netto na prowadzeniu swoich własnych latarni. Pieniądze te, rzecz jasna, przeznaczone były na cele charytatywne, głównie na wsparcie emerytowanych marynarzy oraz wdów i sierot. Takie przeznaczenie pieniędzy mających swe źródło w opłatach za światła napotkało na zastrzeżenia Komitetów Parlamentarnych w 1822 roku i w 1834 roku. Komitet 1834 roku, zauważając, że ze środków tych 142 osoby utrzymywane były w domu ubogich, a 8 431 mężczyzn, kobiet i dzieci otrzymywało sumy od 36 szylingów do 30 funtów rocznie, zaproponował, aby wypłatę wszystkich rent zakończyć wraz ze śmiercią osób już je utrzymujących i nie przyznawać żadnych nowych rent, ale nie zostało to zrobione.[34]

W 1853 roku rząd zaproponował, aby środki uzyskane z opłat za światła przestały być dłużej używane dla celów charytatywnych. Trinity House odpowiedziało na tą propozycję, stwierdzając w swej prezentacji dla Królowej, że dochody te były tak samo jej dochodami jak był dochodem prywatnych właścicieli latarni morskich (których wykupiono):

„Zarządzanie latarniami morskimi powierzane było Trinity House, od czasu do czasu, specjalnymi decyzjami Korony lub Parlamentu. Akceptacja tych decyzji w żadnym jednak stopniu nie zmieniła prawnej sytuacji Korporacji jako prywatnego cechu, z tym wyjątkiem, że uczyniła utrzymywanie świateł warunkiem utrzymania nadanych tymi decyzjami uprawnień. Prawna pozycja Korporacji wobec Korony i interesu ogólnego w niczym nie różniła się od pozycji jednostek, które otrzymały indywidualne nadania uprawnień dotyczących utrzymania świateł czy też innych uprawnień dotyczących rynków, portów, targów etc. Argumentacja, iż Korporacja była kiedykolwiek prawnie zobowiązana do zmniejszenia opłat za światła do wysokości kosztów utrzymania świateł, włączając w to, lub wyłączając, odsetki związane z kosztami budowy, i ze nie miała prawa przeznaczyć wpływów na inne cele, jest całkowicie nieuzasadnione tak w świetle prawa jak rozumu (…) uprawnienie jest uzasadnione, jeśli tylko przyznane wpływy były rozsądne co do wysokości w momencie ich przyznania, i nadal jest uzasadnione, bez względu na to, że ewentualne późniejsze zwiększenie opłat pobieranych od statków może przynosić zysk. Korona działa w takich wypadkach w imieniu interesu publicznego; i jeśli w jakimś momencie wchodzi w transakcję, która jest w tym momencie rozsądna, nie może w późniejszym czasie zmienić warunków. (…) Prawny tytuł Korporacji w stosunku do latarni morskich przez nią wybudowanych stoi na równi z tytułami [właścicieli prywatnych].  (…) i charytatywne cele, na realizację których część tych dochodów jest przeznaczona, czynią roszczenia Korporacji co najmniej w takim stopniu zasługującymi na życzliwe rozważenie, jak roszczenia tych właścicieli prywatnych. (…) Latarnie morskie oraz wpływy z opłat za światła należą do [Trinity House], dla realizacji celów Korporacji, i, w ścisłym tego słowa znaczeniu, są jej własnością dla realizacji tych celów. (…) Propozycja Rządu jego Królewskiej Mości wydaje się sugerować, że używanie tej całej masy majątku powinno być przekazane armatorom, bez jakiegokolwiek obciążenia z wyjątkiem wydatków na utrzymanie tych świateł. Propozycja ta stanowi, ze względu na fakt, iż dotyka działalności charytatywnej Korporacji, pozbawienie własności wykorzystywanej dotąd dla dobra zmarłych ludzi morza i marynarzy oraz ich rodzin, oraz darowanie tej własności armatorom.”[35]

Wniosek ten skierowany został do Rady ds. Handlu, która uznała zawarte w nim argumenty Trinity House za nie mające podstaw:

„Lordowie zasiadający w Komitecie nie kwestionują prawa Korporacji Trinity House do własności uznawanej za jej przynależną; istnieje jednak (…) różnica pomiędzy sytuacja Korporacji a sytuacją przywoływanych tu osób prywatnych, w każdym razie w odniesieniu do kwestii opłat za światła, powierzonych jej dla realizacji celów publicznych, która to kwestia, w konsekwencji, rozważana być powinna w kontekście polityki publicznej. Lordowie  nie mogą uznać, że redukcja opłat pobieranych dla celów publicznych stanowi pogwałcenie zasady własności, w sytuacji, gdy żadne interesy prywatne nie weszły w posiadanie praw do tych obciążeń; i gdy rozważane opłaty obciążają jedną z klas poddanych jej Królewskiej Mości bez otrzymywania w zamian przez tą klasę odpowiednich korzyści (a każda nadwyżka opłat za światła ponad koszty konieczne do utrzymania świateł stanowi obciążenie o takim charakterze). W tej sytuacji zmniejszenie tego rodzaju obciążenia nie tylko nie stanowi pogwałcenia zasady własności, ale jest w najwyższym stopniu potrzebna i sprawiedliwa. Lordowie nie są gotowi uznać żadnych prywatnych interesów w oczekiwaniu na rozdawanie podług kaprysów Korporacji nadwyżki z wpływów z takich opłat za światła biednym marynarzom i ich rodzinom; esencją bowiem istnienia takich interesów prywatnych jest to, iż osoby, którym taki przywilej jest przyznany są znane prawu i jasno zidentyfikowane; i choć Lordowie skrupulatnie uchyliliby się przed naruszeniem w jakimkolwiek stopniu rent i podobnego rodzaju świadczeń już przyznanym jakiejś osobie, nie są gotowi do uznania za niesprawiedliwe usiłowania, w oparciu o zasady interesu publicznego, odmowy przyznania komukolwiek prawa, do którego w obecnej chwili nikt nie może zgłosić roszczenia bądź tytułu. (…) Ich Lordowskie Moście uważają, że światła powinny by utrzymywane z opłat za światła; uważają także, że to, co zapobiegliwość poprzednich generacji stworzyła w drodze wydatkowania opłat pobieranych od statków dla wybudowania świateł celem zapobieżenia rozbijaniu się okrętów, stanowi naturalne i sprawiedliwe dziedzictwo tych, którzy żeglują wzdłuż wybrzeży Zjednoczonego Królestwa w obecnym czasie, i powinno być przez nich używane po najniższych możliwych kosztach na jakie okoliczności pozwalają, a żadne inne konsyderacje nie powinny pod żadnym pozorem wpływać na rozważanie tej kwestii.”[36]

Wykorzystywanie wpływów z opłat za światła na cele charytatywne zostało zakończone w 1853 roku. Uczyniło to możliwym niewielkie obniżenie opłat za światła, ceny zbliżyły się do marginalnych kosztów, a wielu starych marynarzy oraz ich rodziny, nieznanych ani prawu ani nam, pozbawionych zostało jakiejś części środków do życia. Zauważyć jednak trzeba, że osiągnięcie tych celów nie wymagało bynajmniej konsolidacji wszystkich latarni morskich w rękach Korporacji Trinity House.

Zmiana ta była częścią szerszej reorganizacji, w ramach której, w 1853 roku, ustanowiono Fundusz Marynarki Handlowej,  do którego wpływały opłaty za światła (oraz inne środki) i z którego pokrywane były koszty usług latarniczych oraz niektóre inne koszty związane z żeglugą.[37] W roku 1898 system ten znowu został zmieniony. Fundusz Marynarki Handlowej został zlikwidowany i utworzono Ogólny Fundusz Latarni Morskich. Fundusz ten zasilany był tylko i wyłącznie opłatami za światła i służyć miał wyłącznie utrzymaniu usług latarniczych. Równolegle dokonano zasadniczego uproszczenia sposobów naliczania opłat za światła – opłata za każdą podróż przestała zależeć od liczby latarni morskich, jakie statek mijał na swej trasie, i z których usług mógł skorzystać.[38] System utworzony w 1898 roku był zasadniczo tym samym system finansowania i administracji latarni morskich, co system dzisiejszy, opisany w części II. Miały, rzecz jasna, miejsce zmiany niektórych szczegółów, ale zasadnicze zręby systemu pozostały nienaruszone od 1898 roku.

Mój szkic kształtu i ewolucji brytyjskiego systemu latarni morskich zawarty w częściach II i III pokazuje wyraźnie, jak ograniczone są wnioski, jakie można czerpać z uwag Milla, Sidgwick’a i Pigou. Mill wydaje się twierdzić, że gdyby nie istniało coś takiego, jak brytyjski system finansowania i zarządzania latarniami morskim, prywatny system zarządzania latarniami morskimi nie byłby możliwy (choć większość współczesnych czytelników nie interpretowała by go w ten sposób). Sidgwick i Pigou twierdza, że jeśli istnieją statki, które korzystają z latarni morskich, lecz od których nie sposób pobrać myta, sytuacja taka wymaga interwencji rządu. Można jednak przypuszczać, że większość statków, które korzystają z brytyjskich latarni morskich jednocześnie za nie płacąc, to statki zagraniczne, które są własnością zagranicznych armatorów i które nie zawijają do brytyjskich portów. Taka sytuacje nie daje jasnych wskazówek co do pożądanego kształtu interwencji rządu ani co do tego, który rząd powinien interweniować. Czy byłoby, na przykład, wskazane, aby rządy Rosji, Norwegii, Niemiec i Francji zmusiły swych obywateli do płacenia opłaty za światła nawet jeśli posiadane przez nich statki nie zawijają do brytyjskich portów, lub aby rządy te wniosły do Ogólnego Funduszu Latarni Morskich opłatę pochodzącą z ogólnych wpływów budżetowych? Czy może raczej to rząd brytyjski powinien wpłacać do Ogólnego Funduszu Latarni Morskich sumy pochodzące z ogólnych podatków brytyjskich celem kompensaty braku tego rodzaju wpłat ze strony obcych rządów?

Zastanówmy się teraz co by się najprawdopodobniej stało, gdyby, jak wydaje się tego chcieć Samuelson, opłaty za światła zastąpione zostały finansowaniem z ogólnego budżetu. Po pierwsze, spowodowałoby to wzrost stopnia w jakim Rząd Jego Królewskiej Mości, a w szczególności Ministerstwo Finansów, czułoby zobowiązane do nadzoru nad operacjami służb latarniczych celem kontroli wielkości udzielanego subsydium. Interwencja Ministerstwa Finansów spowodowałaby lekki spadek efektywności zarządzania latarniami morskimi. Rozwiązanie takie miałoby jeszcze jeden efekt. W chwili obecnej, ponieważ przychody pochodzą od konsumentów świadczonej usługi, utworzony został Komitet Doradczy ds. Latarni Morskich, złożony z Armatorów, Ubezpieczycieli i Kapitanów, który regularnie konsultowany jest w takich kwestiach jak budżet, funkcjonowanie służb latarniczych, oraz, i w szczególności, w sprawie budowy nowych latarni. Komitet ten sprawia, że producenci usługi latarni morskich są bardziej wrażliwi na potrzeby konsumentów tych usług; dodatkowo, ponieważ to właśnie przemysł żeglugowy płaci za dodatkowe świadczenia, sądzić można, że Komitet ten będzie popierać uruchamianie nowych usług tylko wtedy, gdy dodatkowe korzyści płynące dla konsumentów z nowych świadczeń będą większe niż dodatkowe koszty. W sytuacji, gdy usługi latarni cze finansowane będą z przychodów o charakterze ogólnym, Komitet taki prawdopodobnie zostanie zlikwidowany, co pogorszy jakość świadczonych usług. Przewodniczącym Komitetu Badającego Fundusz Marynarki Handlowej w roku 1896 był Leonard Courtney M.P. Odpowiadając tym, którzy chcieli, aby usługi latarnicze finansowane były z ogólnych podatków, Courtney, który był ekonomistą, stwierdził: „ (…) podstawowym argumentem za utrzymaniem służb latarniczych w ich obecnym kształcie jest to, że armatorzy są obecnie przekonani – i jest to przekonanie niezmiernie pożyteczne – że ponoszą ciężar tej usługi, że bardzo skrupulatnie podchodzą do jej finansowania, i że uczestniczą w jej administracji; mówiąc inaczej, że są ludźmi, którzy finansują te usługi, mają możliwość kontrolowania wydatków, którymi są zainteresowani, oraz pilnują tej prerogatywy. To wielce korzystna sytuacja, i mniemam, że przyczynia się ona do podniesienia efektywności i ekonomiki służby latarni morskich; w konsekwencji sadzę, że zmiana systemu zapewniającego oszczędną i jednocześnie wystarczającą administrację latarni  morskich byłaby niewskazana. Armatorzy z wielką uwagą śledzą administrację latarni morskich i przekonani są, słusznie, jak sadzę, że mają wpływ na dotyczące ich kwestie. Jeśli koszty oświetlenia naszych wybrzeży zostaną przerzucone na Wyborców, znikną wszelkie istniejące dziś hamulce ograniczające bezkresne żądania dające o sobie znać w tych eksplozjach uczuć, w które naród zawsze popada po wielkich katastrofach morskich.” [39]

Ogólnie rzecz biorąc wydaje się bezpiecznym wniosek, że zmiana systemu na rzecz opłacania usług latarni morskich z ogólnego budżetu zaowocuje gorsza strukturą zarządzania. Na czym polega korzyść jaką widzi Samuelson w tego rodzaju zmianie finansowania latarni morskich? Na tym, że niektóre statki, które obecnie zniechęcone są do pływania do Wielkiej Brytanii z powodu wysokości opłat za światła w przyszłości zdecydują się tam zawinąć. W chwili obecnej tak się rzeczy mają, że dla większości statków wysokość opłat za światła oraz zwolnienia z nich nie wpływają na liczbę rejsów do Wielkiej Brytanii. W przypadku „Handlu Wewnętrznego” po przekroczeniu liczby pierwszych dziesięciu rejsów, a w wypadku „Żeglugi Zagranicznej” pierwszych sześciu rejsów, poziom opłat za światła już się nie zmienia, spadając do zera. W opinii ekspertów w dziedzinie żeglugi morskiej w swoich ostatnich podróżach w roku przeważająca większość statków nie będzie musiała płacić żadnych opłat za światła. Prom żeglujący po Kanale La Manche wyczerpuje swoja pulę płatnych podróży w przeciągu kilku dni. Statki przewożące towary do Europy lub do Ameryki Północnej z całą pewnością nie będą musiały uiszczać opłat latarnianych w swych ostatnich podróżach w roku. Z kolei statki pływające do Australii nie będą w stanie odbyć ilości rejsów uprawniających je do zwolnienia z opłat. Być może istotnie jakaś ilość statków rzeczywiście zbankrutuje z powodu opłat za światła, ale nie będzie to ilość znaczna, jeśli w ogóle ta kategoria nie okaże się pusta.[40] Trudno mi jest uniknąć konkluzji, że korzyść wynikająca z rezygnacji z poboru opłat za światła jest korzyścią niezmiernie mało znaczącą i że taka zmiana sposobu administrowania usługami latarni morskich pociągnie za sobą pogorszenie jakości usługi.

Pozostaje nam odpowiedzieć na następujące pytanie: Jakim cudem w pracach ekonomicznych tych wielkich ludzi znajdujemy stwierdzenia dotyczące latarni morskich, które są niezgodne z faktami, których znaczenie, jeśli przyjrzeć się im z dbałością o szczegół, jest więcej niż niejasne, wreszcie, które, w tym stopniu, w jakim zawierają wnioski co do kierunków polityki, są najprawdopodobniej fałszywe? Odpowiedź wydaje się zawierać w stwierdzeniu, że konstatacje tych ekonomistów odnoszące się do latarni morskich nie są wynikiem przeprowadzenia przez nich badań nad latarniami morskimi ani nawet uważnej lektury prac innych Ekonomistów na ten temat. Według mej najlepszej wiedzy, mimo, że latarnie morskie bardzo często występują w literaturze ekonomicznej, żaden ekonomista nie napisał dotąd wyczerpującego studium finansowania i zarządzania latarniami morskimi. Latarnia morska wyciągana jest po prostu z kapelusza by służyć za ilustrację. Zadaniem latarni morskiej jest po prostu dostarczenie „potwierdzającego szczegółu, mającego w swej intencji nadanie artystycznego podobieństwa skąd inąd suchemu i nieprzekonywującemu wywodowi.”[41]

Nie jest to dobre podejście. Nie mam oczywiście niczego przeciw dążeniu do uogólnień, które dawały by nam wskazówki co do sposobów organizacji i finansowania rozmaitych przedsięwzięć. Uogólnienia takie nie będą nam jednak w niczym pomocne jeśli nie będą oparte na szczegółowych analizach najrozmaitszych instytucjonalnych ram prowadzenia tego rodzaju przedsięwzięć w realnym świecie. Analizy takie pozwoliłyby nam na identyfikację ważnych i nieważnych czynników determinujących efekty tych przedsięwzięć i prowadziłyby do uogólnień mających solidne podstawy. Służyłyby innemu jeszcze celowi, a mianowicie ukazywałyby nam bogactwo instytucjonalnych alternatyw spośród których możemy wybierać.

Opis działania brytyjskiego systemu latarni morskich przedstawiony w tym artykule odsłania jedynie ułamek tych możliwości. Wczesna historia tego systemu pokazuje, że, wbrew przekonaniom wielu ekonomistów, usługi latarnicze mogą być świadczone przez prywatna przedsiębiorczość. W tych czasach armatorzy i kapitanowie mogli zwracać się do Korony o zezwolenie osobie prywatnej na wybudowanie latarni morskiej i na pobieranie (określonego) myta od korzystających z niej statków. Latarnie morskie były więc wznoszone, zarządzane, finansowane i posiadane przez osoby prywatne, które, co więcej, mogły sprzedać latarnię morską lub zapisać ją w spadku. Rola rządu ograniczała się do ustanowienia i gwarantowania praw własności do latarni. Myto pobierane było w portach przez agentów działających na rzecz właścicieli latarni. Problem egzekwowania tych praw niczym nie różnił się od problemu egzekwowania praw innych dostawców dóbr i usług dla armatorów. Ten rodzaj praw własności wyróżniał się tylko tym, że zawierał cenę, po jakiej usługa miała być świadczona.[42]

Później zarządzanie latarniami morskimi w Anglii i Walii powierzone zostało Trinity House, prywatnej organizacji mającej pewne publiczne zobowiązania, finansowanie usługi nadal miało jednak miejsce w oparciu o pobieranie myta od statków. System, który Samuelson tak wyraźnie faworyzuje, finansowanie latarni morskich przez rząd z ogólnego budżetu, w Wielkiej Brytanii nigdy nie zaistniał. System finansowania rządowego nie musi wykluczać udziału przedsiębiorstw prywatnych w budowaniu latarni lub w zarządzaniu nimi, wydaje się jednak wykluczać prywatną własność latarni, z wyjątkiem form niezmiernie ograniczonych, i z całą pewnością wielce różnił by się od systemu brytyjskiego istniejącego przed rokiem 1830.  Rządowe finansowanie pociąga za sobą, rzecz jasna, rządową własność i rządowe zarządzanie latarniami morskimi. Nie wiem, jak w szczegółach funkcjonowałby taki system. Definicja amerykańskiej latarni morskiej Bierce’a jako „Wysokiego budynku na wybrzeżu, w którym rząd umieszcza lampę i przyjaciela jakiegoś polityka.”[43] – nie mówi całej historii.

Konkludując możemy stwierdzić, że ekonomiści nie powinni używać latarni morskiej jako przykładu usługi, która może być dostarczana tylko przez rząd. Celem tego artykułu nie jest jednak rozstrzygniecie kwestii tego, w jaki sposób usługi latarnicze powinny być zorganizowane i finansowane. Zadanie takie musi poczekać na bardziej szczegółowe analizy. W międzyczasie ekonomiści chcący pokazać studentom rodzaj usługi, której dostarczanie najlepiej wychodzi rządowi, powinni znaleźć sobie ilustrację o solidniejszych podstawach.

Przełożył: Jerzy Strzeleck.i

[1] / John Stuart Mill, Principles of Political Economy., tom 3 .w The Collected Works of John Stuart Mill, wyd. J.M. Robson, (Toronto: University of Toronto Press, 1965), str. 968.

[2] / Henry Sidgwick, The Principles of Political Economy., trzecie wydanie, (Londyn: Macmillan & Co., 1901), str. 406. W pierwszym wydaniu (1883) zdanie dotyczące latarni morskich jest takie same, ale reszta fragmentu (ale nie jego sens) brzmi nieco inaczej.

[3] / A.C. Pigou, The Economics of Welfare., wydanie 4, (Londyn: Macmillan & Co., 1932), str. 183-184.

[4] / P.A. Samuelson, Economics: An Introductory Analysis., wydanie 6, (Nowy Jork: McGraw-Hill, 1964). Wszystkie przypisy do tej książki Samuelsona dotyczyć będą tego 6 wydania.

[5] / Samuelson, Economics, str. 159.

[6] / Ibidem, str. 151.

[7] / Patrz: Mill o ściąganiu myta w Principles of Political Economy, str. 862-863.

[8] / Patrz: 61 & 62 Victoria. rozdział 44, załącznik 2.

[9] / GG. Harris, Trinity House of Deptford 1515 – 1600 (Londyn, Athlone Press, 1969), str. 19-20. Mój szkic wczesnej historii Trinity House jest w znacznym stopniu oparty na tej pracy, w szczególności na rozdziale 7 „Światła, Oznakowania i Znaki dotyczące morza” oraz na rozdziale 8 „Niepewne światło.”

[10] / Ibidem, str. 153.

[11] / Ibidem, str. 161.

[12] / Ibidem, str. 183 – 187.

[13] / Ibidem, str. 180 – 181.

[14] / Ibidem, str. 187.

[15] / D. Alan Stevenson, The World Lighthouses Before 1820 (Londyn, Oxford University Press, 1959), str. 259.

[16] / G. G. Harris, Trinity House, str. 214.

[17] / Ibidem, str. 264.

[18] / D. Alan Stevenson, World’s Lighthouses, str. 113.

[19] / Ibidem, vii.

[20] / Ibidem.

[21] / Opis budowy i odbudowy latarni Eddystone oparty jest na pracy Stevensona, World’s Lighthouses, str. 113 – 126.

[22] / Patrz: Report from the Select Committee on Lighthouses, w Parliamentary Papers Session 1834, tom 12, str. vi (Reports from Committtee, tom 8 – dalej cytowane jako „Raport 1834”).

[23] / Ibidem, vii.

[24] / Spośród 24 latarni morskich zarządzanych przez Trinity House w 1820 roku, latarnie w Foulnes (1), Portland (2), Caskets (3), Eddystone (1), Lizard (2), St. Bees (1) oraz Milford (2) wydają się nabyte w wyniku wygaśnięcia dzierżawy lub naruszenia jej warunków oraz wybudowane oraz prowadzone przez osoby prywatne. Teza ta oparta jest na informacjach zawartych w pracy Stevensona World’s Lighthouses. Założyłem, że w sytuacji, kiedy patent przyznany był Trinity House, a następnie dzierżawiony osobom prywatnym, ciężar budowy latarni i jej finansowania spoczywał na osobie prywatnej, co wydaje się zgodne z rzeczywistą sytuacją. Patrz: Ibidem, str. 253, 261.

[25] / Ibidem, str. 65.

[26] / Ustawa o Przekazaniu Latarni Morskich, Świateł oraz Znaków Morskich na Wybrzeżu Anglii Korporacji Trinity House z Deptford Strond, 6&7 William, 4 rozdział 79 (1836).

[27] / „Raport 1834”, str. vii.

[28] / Report of the Select Committee on Lighthouses, w: Parliamentary Papers Session 1845, tom. 9, str. vi (dalej cytowany jako „Raport 1845”).

[29] / „Raport 1834”, str. iii-iv.

[30] / Select Committee ds. Latarni Morskich z 1845 roku rekomendował „aby wszystkie wydatki związane z budową i utrzymaniem Latarni Morskich (…) ponoszone odtąd były z przychodów publicznych.” Patrz „Raport 1845”, str. xii

[31] / Patrz: Augustin Cournot, Researches into the Mathematical Principles of the Theory of Wealth, tłumaczenie Nathaniel T. Bacon, (New York: Macmillan Co., 1897), str. 99 – 104. Patrz także omówienia analizy Cournot przez Alfreda Marshalla w Principles of Economics, tom 1, wydanie 9 (variorum), (Londyn: Macmillan dla Royal Economic Society, 1961) str. 493 – 495.

[32] / „Raport 1845”, str. vii.

[33] / T. Golding, Trinity House from Within (Londyn: Smith & Ibbs, 1929), str. 63.

[34] / „Raport 1834”, str. xiii.

[35] / Działalność Charytatywna Trinity House: Wniosek Korporacji Trinity House do Rady Jej Królewskiej Mości dotyczący propozycji Rządu zaniechania używania Opłat za Światła oraz Innych Opłat na Cele Charytatywne. W Parliamentary Papers Session 1852 – 1853, tom 98: str. 601, 602 – 603.

[36] / Ibidem, str. 605 – 606.

[37] / The Merchant Shipping Law Amendment Act of 1853, 16 & 17 Victoria, rozdział 131 paragrafy 3 – 30.

[38] / The Merchant Shipping (Mercantile Marine Fund) Act of 1898 (Ustawa o Marynarce Handlowej (Funduszu Marynarki Handlowej z 1898 roku), 61 & 62 Victoria, rozdział 44. Patrz: „Committee of Inquiry into the Mercantile Marine Fund, Report Cd No. 8167 (1896), „, także w Parliamentary Papers Sessions 18896, tom 41, str. 113, jeśli chodzi o powody zmian w sposobie obliczania opłat za światła. Rekomendacje tego Komitetu zostały przyjęte przez Rząd i wprowadzone do Ustawy z 1898 roku. Zastrzeżenia do starego systemu związane były z tym, że lista latarni morskich, z których statki miały jakoby korzystać w danym rejsie, oparta była na przyjęciu za podstawę wyliczeń trasy podróży żaglowca w przeciwieństwie do parowca, oraz z tym, że opłaty od statków zagranicznych pobierane były w ostatnim porcie, do jakiego statek wpływał  w Zjednoczonym Królestwie zamiast w pierwszym, choć za główny powód podawano skomplikowana naturę sposobu naliczania opłat.

[39] / 40 Parliamentary Debates (4 seria), str. 186 – 187 (1898). Mówiąc inaczej, Courtney twierdził, że metoda finansowania oznaczała, że armatorzy mieli podobny wpływ na wydatki jaki obecnie posiada Komitet Doradczy ds. Świateł.

[40] / Nie udało mi się znaleźć żadnych dokładnych liczb na ten temat, ale wszystko wskazuje na to, że w Wielkiej Brytanii opłaty za światła stanowią bardzo małą część kosztów działalności handlu morskiego. Istniejące statystyki wspierają taki wniosek. Wpłaty do Ogólnego Funduszu Latarni Morskich w okresie 1971 – 1972 wynosiły 8 milionów 900 tysięcy funtów. General Lighthouse Fund 1971 – 1972, H.C. Paper No. 301 (stanowiący dalszy ciąg H.C. Paper No. 211), str. 2 (3 lipca 1973). W 1971 roku przychody statków będących własnością firm zarejestrowanych w Zjednoczonym Królestwie oraz wynajętych przez nie statków przewożących import do i eksport z UK, oraz turystów odwiedzających UK oraz rezydentów UK wynosiły około 700 milionów funtów. Dodatkowo, przychody morskiego handlu wewnętrznego wynosiły około 50 milionów funtów. Opłaty na rzecz zagranicznych armatorów za przewóz dóbr importowanych do i eksportowanych z UK wynosiły najprawdopodobniej w 1971 roku około 600 milionów funtów. Sugeruje to, że roczny koszt statków przewożących towary do i z UK wynosiły około 1 miliarda 400 milionów funtów. Szacunki te oparte są na liczbach uprzejmie dostarczonych mi przez Ministerstwo Handlu. Niektóre z liczb stanowiących podstawę do sporządzenia tych szacunków są bardzo zgrubne, ale oddają rząd wielkości o jakich mówimy, i błędy jakie zawierają w niczym nie podważają wniosku, że opłaty na rzecz Ogólnego Funduszu Latarni Morskich stanowią jedynie bardzo nieznaczną część kosztów handlu morskiego ze Zjednoczonym Królestwem.

[41] / William S. Gilbert, The Mikado.”

[42] / Rozwiązanie to likwidowało problem podniesiony przy dyskusji problemu latarni przez Arrow’a. Arrow napisał: „W moim przekonaniu problem latarni morskiej najlepiej analizować jest jako problem małych liczb a nie problem trudności wykluczenia [z korzystania z usługi – JSt.], choć oba są w nim obecne. Aby uprościć sprawę, będę abstrahował od niepewności, co oznacza, że latarnik doskonale wie, kiedy jakiś okręt będzie potrzebował jego usługi, oraz od niepodzielności (gdyż światło jest albo włączone albo wyłączone). Załóżmy dalej, że tylko jeden statek będzie się w danym momencie znajdował w zasięgu latarni. W takiej sytuacji wykluczenie jest jak najbardziej możliwe: latarnik po prostu powinien wyłączyć latarnię, gdy w jej zasięgu znajduje się statek, który nie wniósł opłaty. W takiej sytuacji istnieć będzie jednak tylko jeden kupujący i tylko jeden sprzedający, co oznacza, że nie będzie konkurencji popychającej obie strony do równowagi. Dodatkowo, jeśli koszty targowania się będą wysokie, może się okazać, że najefektywniejszym rozwiązaniem jest oferowanie usługi za darmo.” Patrz: Kenneth Arrow, „The Organization of Economic Activity: Issues Pertnent to Choice of Market versus Non-Market Allocation.”, w: U.S. Congress, Joint Economic Committee, Subcommittee on Economy in Government, 91st Congress, 1st Session, „The Analysis and Evaluation of of Public Expenditures: the PPB System, tom 1, str. 47 i 58. (Joint Committee, Print 1969). Surrealistyczny obrazek Arrrow’a latarnika wyłączającego światło latarni gdy tylko stanie się ona potrzebna i negocjującego z kapitanem wysokość opłaty (zakładając, że statek w międzyczasie nie wpadł na skały) ma się nijak do prawdziwych problemów zarządzania latarniami. W Wielkiej Brytanii nie miały miejsca żadne negocjacje dotyczące wysokości myta i żaden latarnik nigdy nie wyłączył świateł w tym celu. Konkluzja Arrow’a iż „może się okazać, że najefektywniejszym rozwiązaniem jest oferowanie usługi za darmo.” nie jest niczym wyjątkowym ale w niczym nie pomaga, gdyż równie prawdopodobne jest, że tak nie jest.

[43] / Ambrose Bierce, The Devil’s Dictionary, (New York: A. & C. Boni, 1925), str. 193.